2019年全國兩會召開，依法治國問題廣受關(guān)注。此前召開的中央全面依法治國委員會第二次會議指出，法治社會建設(shè)全面深化，全面依法治國邁出新的步伐。稅收法治作為依法治國方略在稅收領(lǐng)域的體現(xiàn)，收獲了哪些成功經(jīng)驗和啟示？進(jìn)入中國特色社會主義新時代又如何實現(xiàn)新的突破？近日，記者專訪了中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文。
記者：中央全面依法治國委員會第二次會議強(qiáng)調(diào)，改革開放40年的經(jīng)驗告訴我們，做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項工作離不開法治，改革開放越深入越要強(qiáng)調(diào)法治。您認(rèn)為中國稅收法治工作有哪些寶貴的成果和經(jīng)驗？
劉劍文：改革開放以來，中國稅收法治理論和實踐取得了輝煌成就和巨大進(jìn)步，為推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定工作營造了良好的法治環(huán)境。我認(rèn)為成功經(jīng)驗主要有以下四條：
第一條是始終堅持黨對稅收法治工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。1980年~1981年，為服務(wù)改革開放需要，中國先后頒布了三部稅收法律：《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法》。1984年~1985年，全國人大及其常委會兩次依法作出了授予國務(wù)院在稅收方面的立法權(quán)：1984年通過關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定；1985年通過關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定。其中令人印象最深刻的是，2013年中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次明確提出“落實稅收法定原則”。2014年中共十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，把制定和完善財政稅收法律作為“加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法”的一項任務(wù)。以上工作都是在黨中央的高度重視和大力支持下才積極推進(jìn)的，中國稅收法治取得輝煌成就和巨大進(jìn)步始終離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。
第二條是中國稅收法治工作由不自覺向自覺行為轉(zhuǎn)型。稅收法定原則經(jīng)歷了最早從理論界呼吁到在制度層面獲得明確，再到今天進(jìn)入全面普法階段的過程。20世紀(jì)80年代的兩次立法授權(quán)是在改革開放初期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)刻不容緩，而稅收制度和稅收法律的建立、完善工作任重道遠(yuǎn)的背景下進(jìn)行的。2015年十二屆全國人大三次會議審議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國立法法》的決定，把原第8條規(guī)定的“只能制定法律”的稅收基本制度，細(xì)化為“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”。稅收法定原則的提出，促進(jìn)了全國人大稅收立法步伐不斷加快、步履愈加穩(wěn)健。和過去相比，稅收法治工作更加自覺、主動，稅收法定原則在全社會得到普及。
第三條是樹立人民主體觀，完善科學(xué)、民主的立法機(jī)制。推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑。科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。稅收法定原則強(qiáng)調(diào)稅收基本問題的民主化和法定化，其實質(zhì)是通過民主程序?qū)φ鞫惢顒蛹右砸?guī)范，進(jìn)而保護(hù)納稅人的權(quán)益，維護(hù)人民的尊嚴(yán)和主體性。在制定不同層級的稅收法律規(guī)范時，通過引入不同程度的民意機(jī)制，保障立法全過程的公開、透明。1980年出臺個人所得稅法，迄今已經(jīng)歷七次修改，在修法過程中多次向社會公開法律草案征求意見，充分體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法的理念。同時，科學(xué)立法、民主立法的形式得到進(jìn)一步拓寬，比如開座談會、聽證會，網(wǎng)上公開征求意見，通過人大代表提出議案等。以上都見證了中國科學(xué)立法、民主立法的進(jìn)程在不斷向前推進(jìn)，科學(xué)、民主的立法機(jī)制在逐步得到完善，充分保障了社會公眾對于稅收立法工作的廣泛參與和監(jiān)督。
第四條是中國稅收法治工作從探索先行先試到推向頂層設(shè)計。稅制改革涉及面廣，包括中央和地方的關(guān)系，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人的關(guān)系，立法、司法和執(zhí)法的關(guān)系。2011年房地產(chǎn)稅試點、2012年營改增試點，這些都是稅收法治工作探索先行先試的典型案例。2013年提出“落實稅收法定原則”，把稅收法治工作推向頂層設(shè)計的新高度。
記者：中央全面依法治國委員會第二次會議強(qiáng)調(diào)，法治是最好的營商環(huán)境。您認(rèn)為今后的稅收法治工作，如何更好地促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化、減稅降費落地生根？
劉劍文：推動更大規(guī)模減稅、更明顯降費和推進(jìn)稅收法治現(xiàn)代化緊密相關(guān)，確保減稅降費政策措施落地生根應(yīng)在法治框架下進(jìn)行。為什么減稅降費？按照什么程序?qū)嵤?？需要實現(xiàn)什么目標(biāo)？這些都需要進(jìn)行討論，討論應(yīng)從多個角度、以多種方式進(jìn)行，其中特別重要的是領(lǐng)域法思維的運用，不僅要考慮到單行稅法對稅收負(fù)擔(dān)的減輕，還要綜合、宏觀地考慮其他負(fù)擔(dān)的減輕。應(yīng)平衡法治的形式與實質(zhì)這兩方面要求，既要從形式上依法完善相關(guān)法律，又要確保實質(zhì)上達(dá)到目的。減稅降費并不是針對部分人的優(yōu)惠，而是關(guān)系到大多數(shù)人甚至所有納稅人的利好。減稅降費的核心是保護(hù)納稅人權(quán)益，通過稅收法治能夠讓減稅降費更好地服務(wù)于社會、服務(wù)于民生、服務(wù)于納稅人。
記者：中央全面依法治國委員會第二次會議指出，發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量。您認(rèn)為下一步高質(zhì)量推進(jìn)稅收法治現(xiàn)代化的主要任務(wù)是什么？
劉劍文：新時代要實現(xiàn)新突破。我認(rèn)為今后一段時間，高質(zhì)量推進(jìn)稅收法治現(xiàn)代化主要有以下三個任務(wù)：首先，建立比較完備的，符合中國國情的稅收法律體系。其中既包括實體法也包括程序法。2015年中央審議通過的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》為2020年前完成相關(guān)立法工作規(guī)劃了明確的時間表、路線圖。其次，構(gòu)建公平正義的法治環(huán)境，實現(xiàn)收入分配公平。最后，實現(xiàn)良法善治，構(gòu)建新時代和諧征納關(guān)系。稅收是國家與人民進(jìn)行分配的基本形式，關(guān)系到人民最基本的財產(chǎn)利益與經(jīng)濟(jì)自由，必須加以法律甚至是憲法的約束。在從有法到良法、從良法到善治的“三部曲”過程中，增強(qiáng)稅法遵從度，提高人民滿意度，保護(hù)納稅人合法權(quán)益，是落實稅收法定原則的基本要求。
記者：《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》明確，要在2020年之前全面落實稅收法定原則，2019年是實現(xiàn)這個目標(biāo)的收官之年。您作為財稅法專家對稅收立法工作有什么建議？
劉劍文：稅收立法工作在明確“落實稅收法定原則”、修改立法法、出臺實體法、提升稅法遵從度和納稅人獲得感方面，成績是巨大的，成果也是輝煌的。接下來的稅收立法工作應(yīng)進(jìn)一步落實稅收法定原則，保證所立的法都是良法，是符合納稅人期待的法，也是能得到很好執(zhí)行的法。這也對立法的科學(xué)性、明確性等方面提出了要求。科學(xué)性不僅體現(xiàn)在彌補(bǔ)稅法數(shù)量、結(jié)構(gòu)上的缺失，更要充分體現(xiàn)人民的意見，體現(xiàn)最廣大納稅人的真實意愿，同時能增強(qiáng)中國稅制的國際競爭力。明確性最直觀的體現(xiàn)是可以直接依據(jù)稅法予以落實，盡可能少一些授權(quán)性規(guī)定，提高立法的可預(yù)測性。
在進(jìn)一步完善稅收立法的過程中，應(yīng)對立法的具體內(nèi)容進(jìn)行充分討論，特別是要廣泛征求人民的意見，并設(shè)立相應(yīng)的意見反饋機(jī)制，通過立法過程的透明、公正來保證立法質(zhì)量。中國的立法機(jī)構(gòu)在這方面已經(jīng)有很大進(jìn)步，還可以有更大的發(fā)展。立法的過程同時是納稅人意識培養(yǎng)的過程。例如本次個人所得稅法修正案草案面向社會公開征求了十多萬條意見，這些意見有不同甚至是矛盾，立法過程的透明與規(guī)范可以使這些矛盾降至最小。