（ 2019-07-12 ） 稿件來源： 法制日報(bào)法治政府
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進(jìn)入新時(shí)代,中國特色社會主義法治體系進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。國家政權(quán)組織形式及其權(quán)力分配方式更為科學(xué)合理,政府“四個(gè)法治角色”構(gòu)成法治政府的四大支柱。
□ 梁文永
黨的十八大報(bào)告提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”,新“16字方針”的提出表明我國社會主義法治建設(shè)進(jìn)入新階段。一般認(rèn)為,這是法治中國分別對國家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和全體人民的具體要求。但深究可知,這種觀點(diǎn)并不全面。就新“16字方針”與法治政府的關(guān)系而言,如果僅僅將法治政府理解為政府作為行政機(jī)關(guān)必須“嚴(yán)格執(zhí)法”,客觀上肢解了法治中國對政府的內(nèi)涵要求。對于法治政府的理解如果僅僅局限于“嚴(yán)格執(zhí)法”,意味著對政府作為行政執(zhí)法者以外的其他“法治角色”的忽略。
法治政府要求政府在法治建設(shè)的諸個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)領(lǐng)域都發(fā)揮不可替代的作用。傳統(tǒng)的國家政權(quán)分工理論認(rèn)為,國家政權(quán)的主要權(quán)力分為立法權(quán)力、行政權(quán)力和司法權(quán)力,分別由國家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)執(zhí)掌。
人類社會進(jìn)入現(xiàn)代發(fā)展階段,國家事務(wù)越來越繁蕪復(fù)雜,國家職能在不同機(jī)構(gòu)之間相互滲透。立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)由專屬機(jī)關(guān)壟斷的簡單分割理論已經(jīng)不足以應(yīng)對日益復(fù)雜多變的國家事務(wù)。
于是,在全球范圍內(nèi)不約而同地出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)向上游延伸、與立法機(jī)關(guān)分享部分立法權(quán)力,以及行政機(jī)關(guān)向下游延伸、與司法機(jī)關(guān)分享部分司法權(quán)力的國家治理體系變革趨勢。
國家治理方式的變化賦予了政府在法治建設(shè)格局中的新職責(zé)和新角色。具體而言,新“16字方針”既是對法治建設(shè)的全面要求,也是對法治政府的具體要求。這意味著,政府在法治中國建設(shè)格局中同時(shí)承擔(dān)著立法、執(zhí)法、司法和守法職責(zé),并同時(shí)以立法者、執(zhí)法者、司法者和守法者的“法治角色”履行對人民的義務(wù)。
在政府的這四個(gè)“法治角色”中,為人們所熟知的是作為“執(zhí)法者”的政府。在依法治國的初級階段,國家立法工作尚處于從無到有,以“有法可依”作為立法工作目標(biāo)的階段。國家法治建設(shè)對行政機(jī)關(guān)的要求主要集中在對行政執(zhí)法活動的規(guī)范化要求上,在法治實(shí)踐中,法治政府往往被簡化為“依法行政”。
進(jìn)入新時(shí)代,中國特色社會主義法治體系進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。國家政權(quán)組織形式及其權(quán)力分配方式更為科學(xué)合理,政府“四個(gè)法治角色”構(gòu)成法治政府的四大支柱,缺一不可。
就政府的“執(zhí)法者”角色而言,這是政府對人民所承擔(dān)的最為傳統(tǒng)的法治職責(zé)。其重點(diǎn)有:一方面嚴(yán)格依法履職,法無授權(quán)不可為、法有授權(quán)合理為。這一點(diǎn)可以概括為行政合法性原則和合理性原則。行政行為必須合理,必須符合行政目標(biāo)。對于可能影響到公民、法人或其他組織權(quán)益的行政措施,必須節(jié)制使用。當(dāng)以較低的損害成本足以達(dá)到行政目的時(shí),不可擴(kuò)大損害后果。另一方面,必須平等對待所有行政相對人。這是法律面前人人平等的憲法原則對行政執(zhí)法活動的必然要求。
就政府的“立法者”角色而言,新“16字方針”中的“科學(xué)立法”本身就內(nèi)含了必須科學(xué)配置國家立法權(quán)力的法治邏輯。重點(diǎn)在于:其一,嚴(yán)格遵守國家立法權(quán)限的橫向劃分和縱向劃分原則,謹(jǐn)防以行政立法侵蝕人大立法權(quán)力,同時(shí)防止中央政府與地方政府以及地方政府之間在立法權(quán)力上的相互侵蝕。其二,提高政府立法質(zhì)量,在立法上體現(xiàn)為各級政府在制度供給上的有序、有效,為人民群眾提供高質(zhì)量“立法產(chǎn)品”,尤其防止出現(xiàn)“以法治方式維護(hù)部門利益、行業(yè)利益和地方利益”的“惡法”。
就政府的“司法者”角色而言,這是法治政府四個(gè)“法治角色”中最易被忽視的角色,也是法治政府建設(shè)最為薄弱的領(lǐng)域之一。處理矛盾糾紛是國家治理的重要內(nèi)容。從矛盾糾紛的產(chǎn)生源頭上看,大量的矛盾糾紛由行政機(jī)關(guān)的行政管理活動引發(fā)。這類矛盾糾紛數(shù)量眾多,處置的專業(yè)化要求更高,處置時(shí)效要求更為迫切,交由司法機(jī)關(guān)裁決不利于社會總體效果的實(shí)現(xiàn),由行政機(jī)關(guān)直接處置或間接依法處理,更有利于化解矛盾糾紛。此即學(xué)界之所謂“行政司法”。
行政司法是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的產(chǎn)物,客觀上具有行政機(jī)關(guān)對自身行為予以自我糾偏的法律效果。作為解決社會沖突的準(zhǔn)司法,行政司法是指行政主體依法對有關(guān)行政、民事爭議或輕微刑事糾紛進(jìn)行調(diào)解、裁決和仲裁的活動。其程序既非完全的司法程序,亦非一般的行政程序,是具有行政性質(zhì)的司法程序。
我國行政司法體系極具中國特色,具有極為豐富的形式,包括處理行政爭議的行政復(fù)議、處理特定類型民事爭議的行政裁決、處理特定民事爭議或輕微刑事糾紛的行政調(diào)解、在政府指導(dǎo)下處理部分民事爭議的人民調(diào)解,處理勞動人事爭議、科技合同及著作權(quán)糾紛的行政仲裁等。
日前,中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》。此前,《關(guān)于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見》《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》相繼印發(fā),凡此種種,大致可以勾勒出中央試圖從頂層設(shè)計(jì)整合行政司法體系,強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)在處理矛盾糾紛的地位的改革意圖。
除作為立法者、執(zhí)法者、司法者的政府外,對基層群眾而言,一個(gè)不守法的政府給人民群眾帶來的傷害可能更為直觀、更為切膚之痛。毋庸置疑,作為守法者的政府,應(yīng)當(dāng)是政府扮演好立法者、執(zhí)法者、司法者的前提和基礎(chǔ)。
(作者系常州大學(xué)史良法學(xué)院教授、民盟中央法制委員會副主任)